Políticas Educativas en Chile PDF

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Informe que habla acerca de las políticas públicas en el área educativa, en Chile. NOTA: Este texto no me pertenece, se puede encontrar perfectamente en internet....

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Nota técnica N°2 - 2018

Evolución e implementación de las políticas educativas en Chile POR: Cristina Aziz dos Santos

Evolución e implementación de las políticas educativas en Chile Cristina Aziz dos Santos Nota técnica No. 2 Junio, 2018.

Para citar este documento: Aziz, C. (2018). Evolución e implementación de las políticas educativas en Chile. Nota técnica Nº 2. LIDERES EDUCATIVOS, Centro de Liderazgo para la Mejora Escolar: Chile.

Diseño gráfico editorial: Matias Mancilla

ÍNDICE ¿Qué son las políticas educativas?

4

Evolución de las principales políticas educativas nacionales

5

Implementación de las políticas

8

Desafíos y oportunidades

10

Referencias

11

¿Qué son las políticas educativas? Políticas educativas son aquellas políticas públicas que responden, en alguna medida, a requerimientos sociales en el ámbito sectorial de la educación. La definición de políticas públicas, sin embargo, tiene distintas aproximaciones, evolucionando permanentemente (Lahera, 2008; Espinoza, 2009). Dicha evolución está vinculada a los cambios de nuestro entorno social, cultural, político, económico e institucional. Así, mientras que en el siglo pasado la toma de decisiones era exclusivamente estatal, con su poder de crear, estructurar y modificar el ciclo de las políticas públicas, en la actualidad la participación de diversos actores, la creación de consenso y la legitimidad en los asuntos públicos, se han tornado ineludibles para la gobernanza en cualquier territorio. Desde este enfoque, conceptualmente se puede decir que las políticas públicas “corresponden a cursos de acción y flujos de información relacionados con un objetivo público definido de forma democrática; los que son desarrollados por el sector público y, frecuentemente, con la participación de la comunidad y el sector privado” (Lahera, 2008 p. 16). Es, de manera general, un conjunto de opciones y decisiones interrelacionaladas que implica el establecimiento de objetivos y la definición de los medios para alcanzarlos, en respuesta a demandas de política1 (Kraft y Furlong, 2004; Fischer et al. 2007; Espinoza, 2009). A partir de esa perspectiva, las políticas públicas tienen que ver tanto con acciones como con omisiones. Por un lado, involucran un quehacer para lidiar con problemas sobre los cuales se demandan acciones de nivel público y, por otro, pueden reducirse a decisiones de simplemente “no hacer nada” en relación con algún aspecto o problema social (Kraft y Furlong, 2004; Fischer et al. 2007). En ese sentido, las políticas públicas son instrumentos de gobernabilidad que dan forma a la política2, asignando ganadores y perdedores entre ciudadanos y grupos de interés, lo que suele afectar el ciclo de política, la participación y las demandas futuras (May & Jochim, 2013). Así, y dado que sirven a compromisos tanto sustantivos como políticos, las políticas públicas son, finalmente, un componente clave de la política misma (May & Jochim, 2013). En el ámbitoeducativo, el proceso de las políticas públicas se materializa, a través de una cadena causal, en base a una serie de acciones y omisiones de numerosos actores políticos y sociales, que derivan en un conjunto de leyes, decretos, disposiciones, reglamentos, resoluciones, orientaciones y/o lineamientos, que de manera sistemática y permanente orientan, supervisan y proveen servicios asociados con los fines educativos en el país (Kraft y Furlong, 2004; Fischer et al. 2007; Lahera, 2008; Espinoza, 2009). Las políticas educativas representan, así, un elemento primordial en la conformación del sistema escolar de una nación, involucrando distintos estamentos, y actores políticos y sociales. Su construcción se inicia a través de la retórica de las políticas, que se concretizan en los discursos nacionales, siguiendo su consagración a través de textos3 legales, y culminando con su implementación.

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Es decir, aquellas derivadas de relaciones de poder entre el gobiernoy los grupos de interés, en un área de actividad determinada, como salud, educación, defensa, transporte, etc. La que puede ser entendida, desde una visión clásica, como el ejercicio o configuración macro del poder, intereses e ideologías. Tanto en la literatura profesional como en la conversación cotidiana, la política a menudo se caracteriza como texto legal que se constituyen por aquellos "documento de política" escrito (leyes, decretos, etc.) o un requisito oficial hablado (texto verbal) sobre los comportamientos esperados. Una de las maneras de analizar las políticas es evaluar la efectividad de comunicación entre los creadores de las políticas y los que las implementan, considerando si las intenciones de los formuladores de políticas dentro del texto fueron o no comprendidas y efectivamente implementadas (Adams et al. 2001; Ball et al. 2012).

La implementación, en gran parte, depende de los actores de la comunidad educativa, cuando las impulsan (o no) o las modifican en el quehacer escolar, lo que también se considera una forma de “hacer políticas” (Adams et al. 2001; Ball et al. 2012). En este sentido, las políticas educativas tienen un ciclo y pueden ser descritas, comprendidas o analizadas desde distintas lógicas como, por ejemplo, en base a su proceso histórico de retórica, diseño, elaboración y promulgación, hasta su fase de implementación, relacionado tanto al discurso como a la “puesta en práctica” de dichas políticas en cada contexto y establecimiento escolar.

Evolución de las principales políticas educativas nacionales Se podría decir que la historia de las políticas educativas en Chile data de 1810, con el plan de partida de la educación pública. A partir de entonces se destacan varios hitos, entre ellos la aprobación de la Ley Orgánica de Instrucción Primaria en 1860 y la Ley de Educación Primaria Obligatoria en 1920. Durante los gobiernos de Eduardo Frei Montalva y Salvador Allende, las reformas en el ámbito educacional tuvieron prioridad y merecen destacarse. Por ejemplo, el avance de 6 a 8 años de duración en el ciclo de enseñanza básica, y a 4 años en el caso de educación media. En ese periodo también hubo una gran ampliación de la cobertura y las oportunidades educativas (Oliva, 2010). Ya la fase más contemporánea de la historia de las políticas educativas en Chile puede, a su vez, ser dividida en dos periodos de análisis: la dictadura militar y los gobiernos en democracia. En el primer caso, durante la década de los ‘80, se inició una profunda reforma educacional, bajo una lógica de la competencia, como se resumen en la gráfica 1 abajo. Por un lado, se traspasó la administración de los establecimientos escolares públicos desde el nivel central a los municipios del país4. Por otro, se introdujo un sistema de financiamiento a la demanda mediante una subvención (voucher) mensual por alumno asistente al centro escolar. Se creó la figura del “sostenedor educacional”, quien asume, ante el Estado, la responsabilidad de administrar una escuela o liceo según la ley de subvenciones (García-Huidobro, 2007).

1980

1990

DFL 1-3063, de 1980 (13/06): Municipalización. Constitución de 1980 (08/08): Consagra la libertad de enseñanza. DL 3476 (29/08) y DS 8144 (25/09), de 1980: Financiamiento vía voucher. Ley 18.768, de 1988: Creación del financiamiento compartido.

Ley Orgánica Constitucional de Educación (18.962 de 1990) La LOCE fijó los elementos del derecho a la libertad de enseñanza para la educación escolar. Fue dictada por la Junta de Gobierno y promulgada por Pinochet, en el último día del régimen militar.

Creación del SIMCE, 1988.

Gráfica 1 – Principales cambios legales durante el régimen militar Fuente: Elaboración propia.

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O a corporaciones municipales creadas para administrarles. Este traspaso de establecimientos exceptuó a 70 liceos técnicos para los cuales se creó el régimen de Administración Delegada, vigente hasta la fecha.

Este mecanismo de voucher incentivó la entrada de proveedores privados, en razón de que la subvención fue establecida de forma pareja, independiente del tipo de alumno o proveedor (Corvalán y García-Huidobro, 2015). Esto, junto a una desregulación del sistema fue, según Elacqua (2009) lo que impulsó el aumento de las escuelas subvencionadas, especialmente las con fines de lucro, y en consecuencia el aumento de matrícula en este sector5. Este tipo de política presumía que la existencia de más proveedores privados generaría competencia en el sector educativo y que esto promovería, como resultado, mayor calidad educativa. Desde su inicio, sin embargo, lo que ocurrió fue que las escuelas empezaron a competir por medio de la selección de estudiantes, prefiriendo aquellos más fáciles de educar. Esto, a su vez, ha resultado en una falsa mejora de calidad educativa, generado un círculo vicioso que ha aumentado la inequidad en el sistema, mermando los esfuerzos de mejoramiento real e integral (Mizala y Torche, 2012; Elacqua, 2009). A partir de 1990, con el retorno de la democracia, la temática de educación ha ido evolucionando desde un enfoque de cobertura y alcance en los años ‘90 hacia políticas con foco en el aseguramiento de la calidad, equidad e inclusión. Estos últimos aspectos se han impulsado especialmente a partir de 2006, con las marchas estudiantiles y el involucramiento de la sociedad en general. A partir de esa fecha se ha iniciado un periodo de participación de actores claves en la elaboración de las políticas, lo que ha influenciado varias leyes fundamentales que dan base a una reforma estructural del sistema educativo chileno, como la Subvención Escolar Preferencial (SEP), la Ley General de Educación (LGE), la Ley de Aseguramiento de la Calidad (SAC), la Ley de Inclusión, la Ley de Carrera Docente y la Ley que crea el nuevo Sistema de Educación Pública. La gráfica abajo resume los hitos más importantes hasta la fecha.

1990

2000

LOCE

2010

2017

Ley General Educación Ley Aseguramiento calidad Inclusión

Estatuto docente

Evaluación docente

SIMCE

TIMMS Y PISA

F. compartido

JEC

Enlaces

Textos e internet

Beca VP PISA Cs

Ed. Media

Carrera Docente

OIC K

Nueva Educación Pública

LLESE

SEP PC

Útiles

Ley Orgánica Constitucional de Enseñanza: Define objetivos de la educación básica y media y padres como 1° responsables.

TIMMS y PISA: Malos resultados al subir exigencia.

Estatuto Docente: Condiciones mínimas de seguridad laboral a docentes.

PC: Entrega de computadores y útiles a estudiantes más vulnerables.

Ley de Carrera Docente: Establece parámetros de avance, evaluación y desempeño para docentes en una trayectoria profesional escalonada.

Financiamiento Compartido o copago: Facultad que tienen las escuelas de fijar de forma adicional a la subvención estatal cobro mensual a las familias.

Subv. Escolar Preferencial: Fondos adicionales a establecimientos con estudiantes del I y II quintil.

Ley de Inclusión: Pone fin al lucro, la selección y el copago en establecimientos que reciben financiamiento del Estado.

K: Kinder Obligatorio.

Ley Nueva Educación Pública: Crea el sistema que absorberá la educación municipal a un nivel central, creando los Servicios Locales de Educación como el ente sostenedor de los establecimientos públicos de un territorio.

Textos e internet: Gratuitos en escuelas públicas.

Ed. Media: 12 años obligatorios.

Jornada Escolar Completa (JEC): 8 horas diarias, establece al menos dos comidas diarias vía JUNAEB.

Ley General de educación: Objetivos más amplios y flexibles, primera responsabilidad en el Estado, suma educación parvularia.

Evaluación Docente: Revela desafío de formación inicial docente.

Beca vocación de Profesor (Beca VP): Carrera gratuita a estudiantes con más de 600 puntos PSU.

Creación Sistema de Aseguramiento de Calidad: Generación de la nueva institucionalidad en 4 estamentos.

Gráfica 2 – Línea del tiempo de las políticas educativas chilenas recientes Fuente: Fundación Chile, Centro de Innovación en Educación (2018). 5

En 1980, en Chile, había un total de 8.846 establecimientos de educación (básica y media); 6.370 (72%) eran fiscales, 1.674 (19%) particulares con aporte estatal y 802 (9%) particulares pagados. El mejoramiento de la subvención para las escuelas privadas subvencionadas fue de tal magnitud que éstas iniciaron un período de auge, aumentando su participación a un 31,8% en 1984 (Corvalán y García-Huidobro, 2015).

Esta misma línea del tiempo, separada entre los seis periodos presidenciales en democracia, podría ser sintetizada así6: Patricio Aylwin (11 marzo 1990 — 11 marzo 1994) Presupuesto sector educación: 1.800 millones de dólares. Principales políticas: •

Ley 19.070 - Estatuto docente (estabilidad laboral y aumentos salariales).

• •

Programas focalizados de mejoramiento de la calidad y equidad (P900, MECE). Ley 19.247 - Extensión del Financiamiento compartido.

•

SIMCE se traspasa al Ministerio de Educación7.

Eduardo Frei Ruiz-Tagle (11 marzo 1994 — 11 marzo 2000) Presupuesto sector educación: 3.300 millones de dólares. Principales políticas: •

Nuevo currículum en primaria y secundaria.

•

Textos escolares.

•

Ley 19.532 - Jornada Escolar Completa.

•

Masificación de TIC (Enlaces).

•

Programa Montegrande.

•

Corrección de la subvención (rural, educación especial).

•

Tabla de financiamiento compartido (becas).

•

Flexibilización del estatuto docente.

•

Publicación de resultados de SIMCE por escuela.

Ricardo Lagos (11 marzo 2000 — 11 marzo 2006) Presupuesto sector educación: 4.500 millones de dólares. Principales políticas: •

Evaluación docente e incentivos (Asignación de Excelencia Pedagógica - AEP).

•

Reforma de la constitución: Extensión de educación obligatoria a 12 años.

•

Programas focalizados en básica (escuelas críticas) y secundaria.

•

Marco para la Buena Dirección.

•

Paso de Prueba de Aptitud Académica (PAA) a Prueba de Selección Universitaria (PSU).

Michelle Bachelet (11 marzo 2006 — 11 marzo 2010) Presupuesto sector educación: 9.800 millones de dólares. Principales políticas: •

Ley 20.248 - Ley de Subvención Escolar Preferencial (SEP).

•

Ley 20.370 – Ley General de Educación (LGE) reemplaza a LOCE.

•

Proyecto de Ley de Aseguramiento de Calidad.

•

Proyecto de Ley de Fortalecimiento de Ed. Pública.

•

Marco para la Buena Enseñanza.

•

Prueba INICIA.

6 7

Basado en http://www.educarchile.cl/ech/pro/app/detalle?id=227270 Su origen remonta a 1982 con el Programa de Evaluación de Rendimiento (PER). Entre 1985 y 1986 se pasa a llamar Sistema de Evaluación de la Calidad de la Educación (SECE).En 1988 pasa a llamarse Sistema de Medición de la Calidad de la Educación (SIMCE), conducido hasta 1991 por la Universidad Católica de Chile.

Sebastián Piñera (11 marzo 2010 — 11 marzo 2014) Presupuesto sector educación: 11.500 millones de dólares. Principales políticas: •

Ampliación de Ley SEP.

•

LEY 20.529 - Sistema de Aseguramiento de la Calidad de la Educación.

•

Plan Formación de Directores de Excelencia.

•

Becas de Vocación Profesor.

•

Flexibilidad estatuto docente.

•

Cambio curricular y aumento de mediciones SIMCE.

•

Ley 20.501 – Selección de directivos por Alta Dirección Pública.

Michelle Bachelet (11 marzo 2014 — 11 marzo 2018) Presupuesto sector educación: 27.000 millones de dólares. Principales políticas: •

Ley 20.854 - Fin al Lucro, la Selección y el Copago.

•

Marco para la Buena Dirección y el Liderazgo Escolar.

•

Creación de Subsecretaría e Intendencia de Educación Parvularia.

•

Centros de Liderazgo.

•

Ley 20.903 - Sistema de Desarrollo Profesional Docente (Carrera Docente).

•

Ley 21.040 - Sistema de Educación Pública.

Implementación de las políticas Existe una creciente preocupación en relación a la implementación de las políticas y sus consecuencias en el quehacer educativo (Spillane et al. 2002; Honig, 2006 y 2004; Ball et al. 2012; Rigby et al. 2016; Corbun, 2016). La evidencia ha mostrado que la implementación de las políticas educativas es un enorme desafío, ya que pocas veces el impacto en la práctica escolar resulta en lo esperado y, no raramente, incluso, avanza en dirección contraria al originalmente diseñado (Spillane et al. 2002; Saetren, 2014; Rigby et al. 2016). Uno de los principales factores que se indica como determinante respecto a la calidad de la implementación es la coherencia resultante del sistema educativo. En educación, esta coherencia ha sido definida no solo como una condición para el diseño de las políticas mismas, sino también como un proceso continuo de negociación entre las circunstancias internas de las escuelas y las demandas externas (Fullan, 1994; Honig, 2004). La coherencia, así, va más allá del alineamiento de políticas o dispositivos regulatorios como textos8, estando relacionada también con el discurso y las prácticas escolares, la mentalidad que permea a los líderes, docentes y la comunidad de cada territorio y cada establecimiento educativo (Fullan y Quinn, 2016). En ese sentido, la coherencia involucra al menos tres elementos básicos: a) el nivel de estructuralidad de las políticas educativas, es decir, hasta qué punto dichas políticas determinan el funcionamiento del sistema en su conjunto; b) el contexto interno de cada establecimiento, entendido como el conjunto de capacidades profesionales e institucionales existentes; y c) el entorno o contexto externo, tal como las condiciones socioeconómicas de la comunidad escolar y los vínculos de apoyo o presión desde los niveles de liderazgo intermedio.

8

Lo que está escrito, textos legislativos (ver Ball et al. 2012).

El grado de estructuralidad de las políticas está relacionado con lo que Fullan (2011) denomina “factores movilizadores”, los cuales promueven en el sistema educativo la obtención de ciertos objetivos esenciales. Cada país elije ciertas políticas o estrategias que podrían ser denominadas como movilizadoras o estructurales, en el sentido que orientan y, de cierto modo, definen el sistema en su conjunto. Estas políticas pueden ser reconocidas por la relevancia puesta en ellas desde el nivel gubernamental, intermedio y escolar, así como con sus desafíos de diseño y consecuentemente implementación (Spillane et al. 2002). Políticas estructurales del sistema educativo chileno son, por ejemplo, la política de financiamiento vía voucher y la ley SEP, el sistema de accountability externo, relacionado con el SIMCE y el SAC (Sistema de Aseguramiento de la Calidad), la ley de municipalización que gradualmente será sustituida por el Sistema de Educación Pública, así como la ley de inclusión y la ley de carrera docente. El contexto interno considera las capacidades y estructuras de toma de decisiones e interrelaciones al interior de cada escuela y liceo, relacionadas con el conocimiento, c...