TEMA 2.- TeorÍa - Apuntes 2 empleo publico PDF

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Apuntes de teoría de Empleo Público con el profesor Ortzi...

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Empleo Público: UD 2018 Tema 2.- Régimen jurídico del empleado público.2.1.- Ámbito Competencial.Para analizar el ámbito competencial del empleo público debemos tener en cuenta en primer lugar el artículo 149.1.18ª de la CE: “Las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas y del régimen estatutario de los funcionarios que, en todo caso, garantizarán a los administrados un tratamiento común ante ellas; el procedimiento administrativo común, sin perjuicio de las especialidades derivadas de la organización propia de las Comunidades Autónomas; legislación sobre expropiación forzosa; legislación básica sobre contratos y concesiones administrativas y el sistema de responsabilidad de todas las Administraciones públicas.”. Por tanto, será el Estado el que tenga competencia exclusiva para establecer LAS BASES del régimen jurídico estatutario de los funcionarios que, en todo caso, garantizará a los administrados un tratamiento común ante ella. Debemos tener en cuenta que la CE es de 1978 y la terminología ha cambiado de entonces a ahora (funcionarios y administrados hoy son empleados públicos y ciudadanos). Además el artículo 103 de la CE establece el principio de reserva de ley en lo que a los empleados públicos se refiere y según nos dice este artículo: “la ley regulará el estatuto de los funcionarios públicos, el acceso a la función pública de acuerdo con los principios de mérito y capacidad, las peculiaridades del ejercicio de su derecho a sindicación, el sistema de incompatibilidades y las garantías para la imparcialidad en el ejercicio de sus funciones.”. Por tanto dos cuestiones iniciales: en primer lugar, el régimen jurídico básico del empleo público es competencia del Estado y por tanto puede estar sujeto a desarrollo por las Comunidades Autónomas. En segundo lugar, se hace una reserva de ley formal y este régimen jurídico solo puede estar establecido por Ley. Ante esta situación debemos señalar que el empleado público existe en todas las Administraciones Públicas y que solo el Estado y las Comunidades Autónomas pueden dictar leyes para la regulación del régimen jurídico de los empleados públicos, pues solo estas entidades tienen la potestad de dictar norma con rango de Ley. ¿Qué pasa pues con las Administraciones Locales (Diputaciones y Ayuntamientos)? Deberán estar a lo establecido tanto en la normativa estatal como en la normativa de desarrollo autonómica. 2.2.- Normativa aplicable: EBEP.Tal y como señalábamos en el subepígrafe anterior las Bases del régimen estatutario de los empleados públicos se establecerá por ley y hoy en día está en vigor el Texto Refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público aprobado por Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre (TREBEP).

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Empleo Público: UD 2018 El Estatuto Básico del empleado Público aprobado por la Ley 7/2007, de 12 de abril, fue un punto de inflexión en la relación estatutaria del empelado público. Se va dejando de lado el sistema de función pública clásico y se da entrada a un concepto más amplio que engloba a todas aquellas personas que tengan una relación de trabajo, ya sea laboral ya sea funcionarial, con una Administración Pública. Sin embargo, dicha Ley sufrió desde el mismo año 2007 numerosas modificaciones (Disposición final 5ª de la Ley 40/2007, Real Decreto Ley 20/2012, Ley Orgánica 9/2013, art. 28 de la Ley 15/2014…) y al final el propio legislador optó por hacer un texto refundido que es el que hoy está en vigor en base a los siguientes criterios: - Integrar en un solo texto todas las modificaciones habidas. - Integrar todas las modificaciones habidas en normas cuyo objeto no es el empleo público pero que tienen incidencia en el mismo. - Seguridad jurídica. Por otro lado, tal y como hemos advertido, las Comunidades Autónomas también pueden y así lo han hecho, desarrollar los principios básicos establecidos en la normativa básica. Hoy por ejemplo en la CAV tenemos en vigor la vieja Ley 6/1989 de Función Pública Vasca y se encuentra en proyecto una nueva norma que regule el empleo público en la Comunidad Autónoma Vasca para los empleados que según el Estatuto de Autonomía integran las Administraciones Públicas Vascas (Administración Local incluida). Pero además en el ámbito local debemos también estar a lo establecido tanto en la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, cuyo título VII está dedicado al personal al servicio de las entidades locales y las que los desarrollan (RD 861/1986, RD 896/1991, RD 1174/1987, etc…). Luces y sombras del (TR)EBEP: - el EBEP desarrolla los principios establecidos en el artículo 103 de la CE y establece su normativa básica, permitiendo a las CCAA su desarrollo. - Sin embargo, dichos principios en algunos puntos quedan obsoletos o de difícil aplicación como en lo referente a la promoción interna y movilidad. - El EBEP regula en un mismo cuerpo a los funcionarios de carrera y al personal laboral, hablando de empleado público para referirse a cualquier personal público. - Sin embargo, dicha unificación es simplemente nominal ya que desde el artículo 1 del TREBEP se hace mención constante a la separación entre funcionario de carrera, funcionario y resto de personal, personal laboral. - El TREBEP no se adapta en su vertiente laboral a la realidad actual del mercado de trabajo. Seguimos sin saber exactamente que es un empleado público laboral fijo, indefinido o temporal, o para que existen dichas figuras que existen. 2

Empleo Público: UD 2018 - queja absoluta hacia la inadaptabilidad de los procesos de selección a la realidad moderna del mercado de trabajo. 2.3.- Empleo Público: ámbito administrativo y ámbito laboral. El empleo público es una materia que se encuentra a caballo entre el Derecho Administrativo y el Derecho Laboral. Uno de los grandes méritos del EBEP en 2007 fue intentar (sin conseguirlo al 100%) unificar el personal funcionario y el personal laboral. Se intenta establecer, tal y como expresaba la exposición de motivos del EBEP, una regulación de lo que son los elementos comunes aplicables al conjunto de los funcionarios y al personal laboral. El EBEP fue consciente ya en 2007 de la fuerte presencia de la contratación laboral en las Administraciones Públicas y, bajo esas premisas ensaya, por un lado, construir una suerte de relación laboral especial de los empleados públicos; y por otro lado unifica algunos aspectos del propio Estatuto, tales como derechos, deberes, código ético o responsabilidades disciplinarias. En verdad, lo que se ha realizado es una aproximación relativa del personal laboral al propiamente funcionarial en una serie de temas que están relacionados con la imagen de función pública. 2.4.- Instrumentos de gestión de los empleados públicos: Título V del TREBEP. a).- Planificación.La planificación, es en términos genéricos, una forma de previsión de las necesidades futuras y de los medios de satisfacer las mismas en el seno de las diferentes organizaciones. Cuando hablamos de planificación en el ámbito público no podemos olvidar esta perspectiva, pero también debemos saber que también cumple una función de mayor importancia al cifrar el gasto admisible y, sobre todo, operar como elemento de control de las decisiones administrativas en su conjunto. Debemos recordar así el artículo 103.1 de la CE (servir con objetividad los intereses generales de acuerdo con os principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho). En este sentido el artículo 69 del TREBEP establece que la planificación de los RRHH en las Administraciones Públicas tendrá como objetivo: - Contribuir a la consecución de la eficiencia en la prestación de los servicios. - Eficiencia en la utilización de los recursos económicos disponibles mediante la dimensión adecuada de sus efectivos, su mejor distribución, formación, promoción profesional y movilidad.

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Empleo Público: UD 2018 La Planificación de RRHH en las Administraciones Públicas podrá aprobar planes que incluyan algunas de las siguientes medidas: 

a) Análisis de las disponibilidades y necesidades de personal, tanto desde el punto de vista del número de efectivos, como de los de los perfiles profesionales o niveles de cualificación de los mismos.



b) Previsiones sobre los sistemas de organización del trabajo y modificaciones de estructuras de puestos de trabajo.



c) Medidas de movilidad, entre las cuales podrá figurar la suspensión de incorporaciones de personal externo a un determinado ámbito o la convocatoria de concursos de provisión de puestos limitados a personal de ámbitos que se determinen.

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d) Medidas de promoción interna y de formación del personal y de movilidad forzosa de conformidad con lo dispuesto en el capítulo III del presente título de este Estatuto.

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e) La previsión de la incorporación de recursos humanos a través de la Oferta de empleo público, de acuerdo con lo establecido en el artículo siguiente.

Cada una de las Administraciones Públicas deberá planificar sus recursos humanos de acuerdo con los sistemas que establezcan las normas que les sean de aplicación. Junto con esta planificación y dentro del mismo capítulo I del Título V del TREBEP, bajo la rúbrica de “Planificación de RRHH” el legislador ha incorporado el registro de personal, donde se inscribirán todos los datos relativos al personal de la Administración Pública (art. 71). b).- Relación de Puestos de Trabajo.Sobre la Relación de Puestos de Trabajo (a partir de ahora RPT) cabe decir que se instala por primera vez en el ordenamiento jurídico español en la Ley de Medidas para la Reforma de la Función Pública de 1984; y desde entonces a hoy su intensidad ha sido atenuada por vía jurisprudencial (STS de 27 de marzo de 2006). La doctrina establece que la RPT es la ordenación de los recursos humanos de una organización en la que se plasman las decisiones organizacionales esenciales en función de los requerimientos y las funciones realizadas por las mismas. Esta definición legal clásica supone una ordenación que tiene reflejo en la categorización de los puestos, en las retribuciones inherentes en parámetros como la importancia, la responsabilidad o la dedicación, y en los requisitos para desempeñar los puestos de trabajo. A este respecto el TREBEP establece que las Administraciones Públicas estructurarán su organización a través de relaciones de puestos de trabajo u otros instrumentos organizativos similares que comprenderán, al menos:

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Empleo Público: UD 2018 - la denominación de los puestos, - los grupos de clasificación profesional, - los cuerpos o escalas, en su caso, - a que estén adscritos, - los sistemas de provisión y - las retribuciones complementarias. Serán las legislaciones autonómicas las que desarrollen este concepto y las que establezcan la obligatoriedad de los mismos. Así se recoge por ejemplo en el artículo 13 de la Ley 6/1989, de 6 de julio, de Función Pública Vasca, en cuyas Administraciones (todas ellas) será obligatoria la realización de una RPT: “Las relaciones de puestos de trabajo son el instrumento mediante el cual las Administraciones Públicas vascas racionalizan y ordenan sus estructuras internas, determinan sus necesidades de personal, definen los requisitos exigidos para su desempeño y clasifican cada uno de ellos.”. c).- Plantilla orgánica y presupuestaria.Parece pues que la RPT establece cuales son las necesidades propias de la Administración dentro de su organigrama y sus funcionalidades, sin embargo, en muchas administraciones se realiza un nuevo instrumento que viene de lejos y que en muchas ocasiones se equivoca que es la plantilla orgánica y que debemos asimilar con la plantilla presupuestaria. Todas las dotaciones y puestos de trabajo deben tener su reflejo en los presupuestos de las Administraciones Públicas. Recordemos que para la realizar una Oferta de Empleo Público el artículo 70 obliga a que esta esté presupuestariamente dotada y así lo recoge también la legislación autonómica cuando en la LFPV establece en su artículo 20 que las Administraciones Públicas Vascas tendrán que dotar presupuestariamente todos los puestos de trabajo recogidos en la RPT, lo que significa que si una plaza o puesto no está dotado presupuestariamente este no puede cubrirse. Dicha plantilla presupuestaria deberá contener:    

Retribuciones básicas correspondientes a cada uno de los Grupos. Complementos de destino correspondientes a los puestos de cada nivel, Complementos específicos de los puestos que lo tengan asígnado, y Complemento de productividad expresado en un porcentaje del coste total del personal correspondiente a cada programa de gasto.

d).- La Oferta de Empleo Público.Esta figura al igual que la RPT se instaura con la Ley de Medidas para la Reforma de la Función Pública de 1984 y se instaura desde ese momento como la concreción en cuerpos y escalas o del número de vacantes que pueden ser cubiertas en un año presupuestario con cobertura de gasto. Así hoy en el artículo 70 del TREBEP se establece que: 5

Empleo Público: UD 2018 “Las necesidades de recursos humanos, con asignación presupuestaria, que deban proveerse mediante la incorporación de personal de nuevo ingreso serán objeto de la Oferta de empleo público, o a través de otro instrumento similar de gestión de la provisión de las necesidades de personal, lo que comportará la obligación de convocar los correspondientes procesos selectivos para las plazas comprometidas y hasta un diez por cien adicional, fijando el plazo máximo para la convocatoria de los mismos. En todo caso, la ejecución de la oferta de empleo público o instrumento similar deberá desarrollarse dentro del plazo improrrogable de tres años. La Oferta de empleo público o instrumento similar, que se aprobará anualmente por los órganos de Gobierno de las Administraciones Públicas, deberá ser publicada en el Diario oficial correspondiente.”. Según algunos autores es el instrumento que cierra el círculo de la planificación de los recursos humanos, ya que es el instrumento de materialización de la decisión anual de reclutamiento de personal o recursos humanos de la Administración. Así tal y como se ha establecido en la jurisprudencia donde destaca la STS de 19 de mayo de 1994 la convocatoria de una plaza o de un puesto de trabajo sin la cobertura de una OEP será considerada nula.

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