TEMA 7 LAS Situaciones Jurídicas Subjetivas EN EL Derecho Administrativo PDF

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TEMA 7: LAS SITUACIONES JURDICAS SUBJETIVAS EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO. SITUACIONES ACTIVAS, POTESTAD, DERECHO SUBJETIVO E INTERS LEGTIMO. SITUACIONES PASIVAS Y MIXTAS LAS SITUACIONES JURDICAS SUBJETIVAS EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO Seala GARCA DE ENTERRA que el administrado, al desplegar su propia personalidad dentro de los lmites de la capacidad jurdica y de obrar que le reconoce el ordenamiento jurdico, puede resultar titular de una serie de situaciones jurdicas, que aluden a principios de poder y deber y que son conocidas con el nombre de situaciones jurdicas subjetivas. Las m&s simples de estas posiciones de poder y de deber, acuadas por la doctrina del Derecho privado, son las de derecho subjetivo y de obligaci(n. El Derecho p)blico, sin embargo, ha revelado la existencia de un panorama m&s rico y complejo: hay diversas situaciones de poder distintas del derecho subjetivo y situaciones de deber distintas de la obligaci(n, as como situaciones mixtas de poder y deber. Antes de entrar en el an&lisis de cada una de ellas, parece necesario trazar un sencillo cuadro general. 1. Las situaciones activas o de poder pueden tener, consideradas de forma gen/rica, un doble contenido. En su virtud, su titular ostenta el poder bien de actuar libremente en su propia esfera jurdica, sin obst&culos ni perturbaciones externas (pasear, usar un objeto de su propiedad), bien de imponer a otro una conducta positiva o negativa, de hacer o de no hacer. El primer supuesto no posee una denominaci(n unitaria; para designarlo utilizaremos el apelativo de libertad. El segundo supuesto es de contenido m&s complejo: la imposici(n a otro u otros de una conducta puede tener lugar en base a un poder gen/rico conferido por una norma, en cuyo caso hablamos de potestad; o en base a un 3tulo especfico, el cual, a su vez, puede derivar de una norma, de un contrato o del hecho unilateral de un tercero, en cuyo caso hablamos de derecho subjetivo, o bien de un hecho ilcito daoso o perjudicial, en cuyo caso hablamos de inter/s legtimo o derecho subjetivo reaccional. 2. Las situaciones pasivas o de deber pueden tener, igualmente, un doble contenido. En su virtud, su titular puede ser constreido, bien a soportar la actuaci(n de un tercero, bien a realizar una conducta, positiva o negativa. En el primer caso, la situaci(n se denomina sujeci(n. En el segundo, depende del titular del inter/s al que dicha conducta ha de satisfacer cuando dicha conducta es en inter/s de un tercero, se habla de obligaci(n; y cuando es en inter/s general, se habla de deber p)blico. 3. Las situaciones mixtas o complejas son de 3 tipos: en unos casos, se trata de situaciones que son, simult&neamente, de poder y de deber, a las que se denomina poderes funcionales, poderes-funci(n o, m&s simplemente, funciones. En otros casos, se trata de conjuntos org&nicos de diversas situaciones de poder y de deber, a los que se conoce tradicionalmente con el nombre de status. Por )ltimo, nos encontramos con la carga. SITUACIONES ACTIVAS: POTESTAD, DERECHO SUBJETIVO E INTERS LEGTIMO LA LIBERTAD Seala SANTAMARA PASTOR que la situaci(n de libertad, en su sentido t/cnico-jurdico, posee dos vertientes: positiva y negativa. Positivamente, consiste en la delimitaci(n por la norma de un &mbito funcional o conjunto de actividades inherentes a la personalidad de un sujeto dentro de las cuales /ste puede actuar sin constricci(n alguna, realizando acciones materiales o constituyendo, modificando o extinguiendo relaciones jurdicas. Negativamente, la situaci(n de libertad lleva consigo la prohibici(n general de inmisi(n o perturbaci(n de dichas posibilidades de actuaci(n, que el sistema normativo impone a los restantes sujetos.

Este concepto t/cnico de libertad no coincide y debe diferenciarse de otras figuras afines, como por ejemplo de la libertad como valor superior del ordenamiento jurdico (art. 1 CE), o de los conceptos de potestad y derecho subjetivo, cuyo contenido es la posibilidad de imponer a otros determinados conductas, positivas o negativas, en tanto que el contenido primario de la situaci(n de libertad es la posibilidad de actuaci(n directa en la esfera personal, sin condicionar la actuaci(n de los otros. Las situaciones jurdicas de libertad existen tanto en el &mbito del Derecho p)blico como del Derecho privado. Tpica de este )ltimo es la denominada autonoma de la voluntad, o la libertad contractual: incluso el derecho de propiedad, paradigma de los derechos subjetivos, encuentra una caracterizaci(n te(rica mucho m&s ajustada como una situaci(n de libertad (como lo demuestra la pol/mica sobre la distinci(n entre derechos reales y de cr/dito). LA POTESTAD a) Consideraciones generales Hasta bien entrado el siglo XX, las situaciones de poder en que podran encontrarse las Administraciones P)blicas se resuman en la fuerza del derecho subjetivo, calific&ndose los poderes de la Administraci(n bien como "derechos de supremaca", bien, m&s simplemente, como "derechos de las Administraciones p)blicas" (HAURIOU). La doctrina italiana individualiz(, dentro del tronco com)n de la figura del derecho subjetivo, el concepto de poder o potestad: fue SANTI ROMANO, en 1926, quien acua este concepto, luego aceptado de forma pr&cticamente un&nime por toda la doctrina. Para SANTI ROMANO, potestad y derecho subjetivo son especies del m&s extenso g/nero de los poderes (entendida la expresi(n en sentido amplio) atribuidos por el ordenamiento jurdico en relaci(n con los bienes o intereses por /l protegidos, y tanto unos como otros son, en definitiva, manifestaciones de la capacidad jurdica. Ahora bien, as como los poderes se presentan en un plano gen/rico, sin objeto singularmente determinado, sin resolverse en pretensiones concretas frente a otros sujetos y, por tanto, sin correlativas obligaciones, en cambio los derechos subjetivos se desarrollan siempre en una concreta y particular relaci(n jurdica respecto de un objeto determinado y frente a una persona dada que, recprocamente, resulta titular de las correspondientes obligaciones. Resulta de aqu que la potestad ocupa una situaci(n preliminar respecto de la relaci(n jurdica. Como seala GIANNINI, es el acto de ejercicio de la potestad el que da lugar al nacimiento de nuevas relaciones y situaciones jurdicas: por su ejercicio se opera una actualizaci(n, en virtud de la cual surge una nueva relaci(n entre el titular de la potestad y los sujetos a los que el ejercicio de la misma se refiere. La potestad consiste, por tanto, en un poder de actuaci(n que, ejercit&ndose de acuerdo con normas jurdicas, produce situaciones jurdicas en las que otros sujetos resultan obligados. Con anterioridad al ejercicio de la potestad, estos sujetos se encuentran en una situaci(n abstracta de sumisi(n, pero, una vez ejercitada la potestad, pasan a una situaci(n concreta de obligados. Las potestades son situaciones jurdicas en las que puede aparecer como titular tanto el Estado como los particulares. La admisi(n de las potestades administrativas (es decir, las pertenecientes al Estado) no plantea ning)n problema. Se trata de corolario obligado de la supremaca estatal, que se corresponde con el status subjetionis de los administrados. Pero debe recordarse que el moderno Estado de Derecho se monta sobre el reconocimiento de una esfera de libertad individual que se hace compatible con la autoridad del Estado. Por tanto, si las potestades administrativas derivan de la situaci(n de supremaca en que el Estado se encuentra, las potestades del administrado son consecuencia de la posici(n garantizada en que el Estado de Derecho coloca a los administrados y que, de acuerdo con

la terminologa puesta por JELLINEK, se manifiesta en los siguientes estados: status libertatis (que fundamenta un poder de actuaci(n del individuo que no debe ser impedido por el Estado), status civitatis (que fundamenta un poder de exigir prestaciones al Estado) y status activae civitatis (que fundamenta las actuaciones de ciertos individuos por cuenta y a nombre del Estado). b) Concepto y caractersticas de la potestad Por potestad se entiende, en t/rminos generales, la situaci(n de poder que habilita a su titular para imponer conductas a terceros mediante la constituci(n, modificaci(n o extinci(n de relaciones jurdicas o mediante la modificaci(n del estado material de cosas existentes. Como caractersticas, se sealan las siguientes: 1. Se trata de un poder reconocido y otorgado por el ordenamiento jurdico; por lo tanto, no es un poder soberano, ni se trata de ninguna "auctoritas" o poder mayest&tico predicable de los sujetos p)blicos. 2. Se trata de un poder que lleva aparejada una situaci(n de sujeci(n. Una o varias personas quedan sometidas a la potestad de otra, cuyos actos producen efectos jurdicos sobre los primeros. El supuesto 3pico es el de la patria potestad, con el sometimiento de los hijos menores a su titular. 3. La potestad configura un poder susceptible de aplicaci(n indefinida. Se diferencia as del derecho subjetivo, que se agota en su ejercicio o que s(lo puede ejercitarse en relaci(n con un objeto concreto. Las potestades y consiguientes sujeciones configuran una relaci(n jurdica de distinto tipo de la del derecho subjetivo, con su obligaci(n recproca. 4. La potestad constituye un poder que se ejerce en inter/s de terceros. Esta caracterstica la identifica como "potestad-funci(n" (SANTI ROMANO), que son las correspondientes al Derecho p)blico y las que aqu interesan. La Administraci(n recibe sus potestades para ejercerlas no en su propio provecho, sino en el de la colectividad, en favor de lo que gen/ricamente denominamos "inter/s p)blico". 5. La potestad implica no s(lo una posibilidad de actuaci(n legtima (poder), sino la obligaci(n de actuar en favor del fin para el que fue concedida (deber). Esta caracterstica se deriva de la anterior y significa que las potestades son de ejercicio obligatorio y, por lo tanto, irrenunciables, intransmisibles e inextinguibles por la mera voluntad de su titular. Sintetizando lo expuesto, podemos establecer que las potestades constituyen un poder, concedido por el ordenamiento en inter/s de terceros, y que implica una situaci(n de sujeci(n de otros sujetos. Las potestades administrativas son, pues, la contrapartida de las posiciones generales o especiales de sujeci(n de los particulares y de ellas deriva su fuerza el acto administrativo que impone concretamente una obligaci(n o un tipo de comportamiento. Es importante recordar que en ning)n caso pueden ser de alcance indefinido, puesto que en todo momento han de conservar el car&cter jurdico que lo impide. c) Las clases de potestades Como cualquier otro concepto jurdico complejo, la potestad es susceptible de tantas clasificaciones cuantos elementos cabe distinguir en la misma. Las m&s usuales son: 1. Por raz(n de su titular, cabe distinguir entre potestades p)blicas y privadas. En principio, las potestades, en cuanto poderes autoritarios de intervenci(n en la esfera jurdica de terceros, son normalmente de titularidad p)blica. Restan a)n, sin embargo, algunas potestades en manos privadas: la mayor parte de ellas son inherentes a la posici(n de mando que determinadas personas ostentan en el seno de organizaciones privadas (como la patria potestad y las potestades

estatutarias, organizatoria y disciplinaria en las asociaciones, sociedades y fundaciones), pero ha de anotarse tambi/n el singular fen(meno de la potestad normativa inherente a la negociaci(n colectiva laboral. Las potestades p)blicas son mucho m&s numerosas. Algunas de ellas - las m&s importantes desde el punto de vista cualitativo- no corresponden a la Administraci(n, sino a otros poderes p)blicos, como la potestad legislativa, la potestad jurisdiccional, la potestad tributaria originaria y la potestad de control de constitucionalidad de las leyes. La Administraci(n es titular, no obstante, del mayor n)mero de potestades. Entre ellas, y como m&s notables, cabe mencionar la potestad reglamentaria; la organizatoria; la tributaria y presupuestaria (en los entes locales; en el Estado y las CCAA, dicha potestad est& reservada a sus respectivos (rganos legislativos); la potestad declarativa y ejecutiva; la sancionadora y disciplinaria; la potestad de resoluci(n de recursos y de revisi(n de oficio; la potestad de polica; y las potestades de protecci(n de los bienes p)blicos. 2. Por raz(n de su forma de atribuci(n, las potestades pueden clasificarse de diversos modos, en funci(n de su singularidad respecto de la forma normal de atribuci(n, que puede definirse por tres caracteres: heteroatribuci(n (la potestad es atribuida por una norma cuyo autor es un sujeto distinto a su titular), atribuci(n expresa (la potestad debe ser explcita e inequvocamente otorgada por una norma) y atribuci(n especfica (la potestad debe consistir en un poder concreto y determinado o, lo que es lo mismo, limitado y tasado). Pues bien, estos tres caracteres se rompen en otros tantos supuestos problem&ticos: ●

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En primer lugar, junto a las potestades heteroatribuidas se da el fen(meno de las potestades autoatribuidas, esto es, creadas y otorgadas por el mismo ente destinatario de ellas; fen(meno com)n en el campo de las potestades administrativas, muchas de las cuales son creadas y conferidas no por la ley, sino mediante normas reglamentarias. En segundo lugar, junto a las potestades expresas ha de considerarse el supuesto de las potestades implcitas o inherentes, esto es, las que, sin constar de manera explcita en la norma de atribuci(n pueden deducirse racionalmente de la misma mediante una interpretaci(n sistem&tica o finalista que tienda a conferirle coherencia. Se trata de un fen(meno natural en el proceso de interpretaci(n normativa: la norma disea un marco de regulaci(n que ha de suponerse coherente y completo, de donde ha de concluirse que atribuye todas las potestades necesarias -y s(lo ellas- para que la finalidad reguladora pueda cumplirse enteramente. En tercer lugar, junto a las potestades especficas han de analizarse las potestades gen/ricas o cl&usulas generales de competencia. Por lo general, la atribuci(n de potestades por la norma ha de efectuarse de modo tasado y concreto, especificando con el mayor grado de detalle posible los poderes o facultades en que consiste. Una exigencia /sta de car&cter poltico, indisoluble con la esencia misma del r/gimen constitucional: siendo la libertad del individuo, el patr(n b&sico de la convivencia civil, las potestades administrativas de intervenci(n en la misma no pueden ser sino excepciones que, por ello, han de definirse con entero rigor. No es infrecuente, sin embargo, en nuestro Derecho positivo que determinadas normas atribuyan a la Administraci(n potestades gen/ricas de actuaci(n mediante la descripci(n vaga e imprecisa de los fines a conseguir con ellas, de los supuestos de hecho que autorizan para su empleo y de los medios o medidas en que consisten.

EL DERECHO SUBJETIVO a) Concepto y caracteres SANTAMARA PASTOR define el derecho subjetivo como un poder basado en un 3tulo especfico que permite a su titular, en su propio inter/s, imponer una conducta, positiva o negativa, a un tercero. En cuanto a sus caracteres:

1. Puede tener su origen en una norma, en el ejercicio de una potestad o en una relaci(n jurdica concreta (un contrato o un hecho unilateral de un tercero). 2. Posee un objeto especfico concreto, siendo su contenido la realizaci(n de una conducta igualmente concreta y especfica exigible a un sujeto pasivo. 3. Es una posici(n de poder que se dirige a la satisfacci(n de un inter/s de su propio titular, por lo que resulta renunciable, transmisible y susceptible de prescripci(n. Pero si la configuraci(n te(rica del concepto no ha sido pacfica menos a)n lo ha sido su aplicaci(n al campo del Derecho p)blico, proceso que ha estado presidido por una gran confusi(n entre el concepto de derecho subjetivo, en general, y los derechos constitucionales o libertades p)blicas (llamados tambi/n, desde JELLINEK, derechos p)blicos subjetivos). Para eliminar esta pol/mica es preciso arrancar de las siguientes premisas: 1. Que los derechos subjetivos existen indiscutiblemente en el campo del Derecho administrativo: los particulares ostentan frente a la Administraci(n (igual que las Administraciones entre s) titularidades activas que s(lo pueden ser calificadas de aut/nticos derechos subjetivos. 2. Que estos derechos son, en ocasiones, de estructura muy semejante a los derechos subjetivos privados 3picos (p. ej., un derecho de cr/dito al cobro de un suministro de bienes hechos en virtud de contrato a un ente p)blico), mientras que, en otras, carecen de paralelo en el tr&fico privado (p. ej., el derecho derivado de una autorizaci(n administrativa). 3. Que los derechos constitucionales o derechos p)blicos subjetivos no agotan la totalidad de los derechos que se ostentan frente a la Administraci(n, de la que no forman sino una subcategora. 4. Que no todos los derechos constitucionales son encuadrables en la categora de los derechos subjetivos: hay no pocos de ellos que responden al concepto t/cnico de libertad, en tanto que otros -la mayora de los derechos econ(micos y sociales- son puras normas directivas cuyos destinatarios son los poderes p)blicos. b) Tipologa de los derechos subjetivos Al igual que las potestades, los derechos son susceptibles de m)ltiples clasificaciones en funci(n de sus diversos elementos y de las singularidades de su r/gimen jurdico. SANTAMARA PASTOR lleva a cabo la siguiente clasificaci(n: 1. Por raz(n de su titular, cabe distinguir los derechos subjetivos de la Administraci(n y de los administrados. Una distinci(n /sta obvia, cuya )nica finalidad es recordar que no s(lo los administrados, sino tambi/n los entes p)blicos son titulares de derechos subjetivos (que, a su vez, son esgrimibles no s(lo frente a sujetos privados, sino tambi/n frente a otros entes p)blicos: p. ej., el derecho de un Ayuntamiento a que el Estado le abone una participaci(n en determinados tributos). 2. Por raz(n de su origen, los derechos subjetivos -tanto de la Administraci(n como de los administrados- pueden ser atribuidos directamente por una norma jurdica (como los derechos constitucionales); nacer de contratos (p. ej.; el derecho de la Administraci(n frente al contratista de una obra p)blica a que la realice efectivamente) o de hechos daosos (as, el derecho a indemnizaci(n por responsabilidad extracontractual); o bien surgir de actos administrativos dictados en ejercicio de una potestad (p. ej., el derecho de un particular a ejercitar el contenido de una licencia de obras, o el derecho de la Administraci(n a cobrar el importe de una liquidaci(n tributaria). 3. Por raz(n de su contenido, los derechos pueden clasificarse en tres tipos:

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El m&s importante y numeroso es el de los derechos obligacionales, dentro del cual se encuadran, junto a los m&s 3picos y usuales (p. ej., los nacidos de un contrato), los llamados derechos prestacionales o a obtener prestaciones en servicios p)blicos (p. ej., el derecho a ser atendido en un hospital de la Seguridad Social, o a usar de un servicio de transporte p)blico), la mayor parte de los derechos constitucionales, cuyo principal contenido es el derecho a un no hacer de la Administraci(n (p. ej., derecho a no ser detenido m&s de 72 horas). Junto a ellos se encuentran los derechos reales, tanto de la Administraci(n (p. ej., los derechos de servidumbre sobre fondos privados, los existentes sobre los inmuebles contiguos a las carreteras; o el derecho de hipoteca legal sobre inmuebles en garan3a de pago de impuestos) como de los administrados (p. ej., el derecho al disfrute de una parcela de dominio p)blico derivado de una concesi(n). Y, finalmente, los derechos de participaci(n, que confieren el poder de intervenir en la organizaci(n p)blica, bien participando en el proceso de constituci(n de sus (rganos (derecho al voto), bien integr&ndose en ellos (p. ej., el derecho a acceder a las funciones y cargos p)blicos, o el derecho a intervenir en el control y gesti(n de los centros docentes), bien poniendo en marcha su actividad en beneficio propio (p. ej., el derecho de petici(n; o el derecho a instar la incoaci(n de un expediente adminis...